摘要

2019 年反修例事件中，逾 7,000 名被捕人士在近七年間一直處於未被起訴的狀態。保安局近期推出所稱「特別項目」，以北上交流、「正向引導」及其他附帶要求，作為可能獲得不予起訴或所謂「更生」處理的基礎。

本文指出，問題的核心並不在於「更生」名義本身，而在於：在香港憲政及刑事法律框架下，行政機關是否可在缺乏行為承認或既定事實的情況下，於長期檢控懸置的背景下引入與涉嫌行為風險無直接關聯的附帶條件，並使該等條件與檢控判斷掛鈎。

本文首先分析《檢控守則》第 5.9 及 15.4 段所反映的公眾利益框架，以及其中有限涉及更生及替代檢控的考量，並指出無論是「簽保守行為」、「警司警誡」，或其他普通法法域中的行政教育分流制度，其共同基礎均在於既定事實或行為承認、具體行為風險處理、程序監督及法律效果明確。相較之下，「特別項目」並非在既有刑事程序框架內運作，而是在長期檢控懸置的情況下，由行政機關主動引入跨境行程、態度及價值取向要求等附帶條件，其制度邏輯已與既有刑事程序及分流制度的法律與憲制基礎不相容。

本文進一步指出，當行政附帶條件與檢控判斷結合時，相關安排可能觸及多項憲制與人權保障，包括無罪推定、盡早受審權、程序公正、forum internum 所保障的思想與持有意見自由，以及活動自由及出入境自由。更重要的是，若行政機關在缺乏經程序確認事實基礎下，仍以檢控懸置作為影響當事人法律地位及自由選擇的手段，相關安排便可能不再僅屬憲制及人權保障層面的問題，而開始進入刑事法律評價範圍，涉及妨礙司法公正、公職人員行為失當及刑事恐嚇等刑事法律風險。

最後，本文指出，當行政權力行使者的行為本身可能開始進入刑事法律評價範圍，而律政司又因結構性矛盾而難以作出真正不受干涉的獨立檢控判斷時，《基本法》第 35(2) 條所保障居民得就行政部門及行政人員行為向法院提起訴訟的憲制司法途徑，便具有關鍵的公共問責與刑事責任追究功能，並在憲制架構上發揮必要的司法制衡作用。

若既有檢控制度與第 35(2) 條所提供的司法途徑均未能有效運作，則被捕人士長期處於「未檢控」的情況，便可能不再只是刑事程序中的過渡狀態，而變成一種制度性處理機制，使行政機關得以透過附帶條件對被捕人士施加實質壓力，並在制度層面模糊行政權力與刑事檢控、人權保障及思想自由之間原有的憲制界線。此種發展將引發更深層的法治憂慮：香港公權力的行使，是否仍然真正受憲制秩序及法律制度的有效約束。

I. 「特別項目」：從長期未檢控到行政介入

保安局近日公布，逾 7,000 名於 2019 年反修例事件中被捕、但至今仍未被起訴的人士，將可透過參與所稱「特別項目」，可能獲得不予起訴或所謂「更生」處理。

根據目前公開資料，相關安排包括北上交流、指定「正向引導」活動、態度及價值觀評估等內容，並由保安局主導推行。正如陳文敏教授指出，圍繞此項安排的若干重要問題，包括其法律基礎、適用準則及完成後的法律效果，均未見清晰界定。即使完成相關活動，其法律效果仍不明確，包括參與者是否必然不被起訴，並由此引發對無罪推定及相關權利保障的關注。

同時，亦有法律界評論嘗試將相關安排置於《檢控守則》第 5.9 及 15.4 段所反映的公眾利益、替代檢控及更生考量脈絡之內，並視之為傳統分流制度的延伸運用。

然而，「特別項目」並非單純的不檢控決定，而是在長期檢控懸置的背景下，由行政機關主動引入跨境行程、態度評估及價值取向要求等附帶條件。其制度性質與運作方式，與既有《檢控守則》所反映、以更生或公眾利益為基礎的傳統刑事程序分流制度，已有明顯差異。

本文所要探討的核心問題是：在既有刑事檢控與人權保障的憲制框架下，行政機關是否可在缺乏行為承認或既定事實的情況下，透過與涉嫌行為風險無直接關聯的「正向引導」及其他附帶要求，把長期未檢控狀態轉化為一種涉及個人活動選擇、跨境行程、態度及價值取向的檢控處理機制。

換言之，問題不僅在於「更生」名義是否恰當，而在於行政機關是否正以未檢控狀態作為引入附帶條件的制度基礎，並由此形成一種不同於既有刑事程序及傳統分流制度的運作模式。

II. 普通法及《檢控守則》下之分流制度：法律基礎與制度界線

《檢控守則》第 5.9 段規定，即使證據充分，是否提出起訴仍須以整體公眾利益為依歸；第 15.4 段則在特定群組（尤其少年犯）中，強調更生及分流（Diversion）的重要性。上述條文確認，在既有刑事程序框架內，案件可因應公眾利益及更生考慮而採取法律上既已確立的分流制度；惟該等規定並不構成行政機關自行創設全新行政替代機制的法律依據。

（一）簽保守行為：司法分流制度

「簽保守行為」屬建基於普通法及既有刑事程序框架、並由法院監督的司法分流制度。其相關權力在香港法例中亦有明確的成文法基礎，包括《刑事訴訟程序條例》（第 221 章）第 109I 條下法院附帶的簽保權力，以及《裁判官條例》（第 227 章）第 61 條下裁判官就守行為或保持安寧作出擔保命令的權力。

在刑事司法實務中，以不提證供並簽保守行為（Offer No Evidence and Bind Over）方式處理案件，通常是在既有刑事程序框架內，由控辯雙方提出或同意相關處理方式，再由法庭基於公眾利益、案情性質及相關事實基礎，決定是否批准以守行為方式終結程序。其核心法理特徵包括：

• 程序嵌合性（Procedural Boundedness）：其運作完全嵌合於既有的刑事訴訟程序中，必須經由法庭的司法評估與命令方能成立，絕非游離於體制之外的行政自由裁量。
• 事實案情基礎：案件必須具備相當事實基礎，或案情並無重大爭議。當事人通常須在公開法庭上，對相關案情基礎不作重大爭議，方能開啟此替代程序。
• 明確的法律邊界：設有相對明確、受法律規範的簽保期限與行為約束，且程序在法院監督下終結，具有明確且可預期的法律效果。

因此，簽保守行為是以公眾利益及比例原則為依歸、受到嚴格司法監督的體制內分流制度。

（二）警司警誡：警方分流制度

「警司警誡」(Police Superintendent’s Discretion Scheme）則屬警方在既有檢控酌情權及未成年人更生原則框架下，所採取的行政分流安排。該制度並非由檢控官直接作出決定，而是由警司或以上職級人員在既定條件下，決定是否以警誡取代刑事檢控。其適用範圍在法理與實務上具有極其嚴格的限制：

• 針對案發時未滿 18 歲的青少年；
• 案件須具備足夠的證據基礎，且涉及性質較輕的個案；
• 當事人須自願並明確承認相關行為或案情，且通常須取得父母或監護人的同意。

此項行政分流的設置目的，在於避免未成年人因輕微過失而承受不相稱的刑事程序與刑事紀錄後果。其法理基礎完全建立在未成年人身心發展階段與更生需要的特殊性之上。在普通法邏輯與憲制架構下，這種針對特定弱勢群體的特殊行政酌情權，絕不能任意類推或擴大適用至具備完全行為能力的成年人。

（三）教育分流：普通法下的行政分流制度

「簽保守行為」及「警司警誡」雖分別由法院及警方執行，但均建基於普通法下既有的公眾利益、更生及分流原則，而該等普通法原則在香港回歸後亦由《基本法》第 8 條及第 87(1) 條所延續並鞏固。在其他普通法法域中，亦存在以教育課程、輔導或技能訓練作為分流處理內容的制度安排。

此類制度旨在於既有刑事程序或檢控酌情框架內，透過教育處理具體且可識別的行為風險。其共同特徵包括：

• 事實基礎：同樣以具相當事實基礎或不具重大爭議的案情為啟動前提；
• 罪行與比例原則導向（Offense-Risk / Proportionality-Centered）：處理內容與相關涉嫌行為風險具有直接關聯（例如針對交通違規的駕駛教育，或針對輕微治安問題的守法意識課程），其內核在於行為修正與風險管理；
• 嚴格的內容邊界：一般不涉及與涉嫌行為風險無直接關聯的個人思想、價值取向或政治立場評估；完成後程序即告終結，具備清晰的程序終局性。

（四）「特別項目」與既有分流制度之根本差異

綜觀上述三類分流制度，無論其主導機關為何，均展現出共同的體制特徵：它們必須嵌合於既有刑事程序或檢控酌情框架，以具備相當事實基礎的客觀案情為前提，並嚴格局限於公眾利益、更生需要及具體犯罪風險的管理，受比例原則及明確法律效果的雙重約束。

相較之下，保安局主動引入的「特別項目」，是在長期未檢控、且未經法院作出任何刑事裁斷的狀態下運作，並將是否不起訴或其他分流處理，與跨境行程、「正向引導」、態度評估及價值取向等附帶條件掛鈎。這些要求已超出了傳統刑事分流制度中針對具體涉嫌行為風險管理的範疇，而開始涉及與個人態度、價值取向及活動選擇相關的附帶要求。

在制度結構上，「特別項目」已非普通法刑事訴訟程序內的正當分流處理，而更接近一種在檢控長期懸置狀態下，行政機關透過與涉嫌行為風險無直接關聯的附帶條件，對當事人法律地位及自由選擇施加持續影響的行政壓力機制。此種制度性偏離，不僅缺乏獨立成文法制度基礎，亦可能在實踐中模糊行政權力與刑事檢控、人權保障及基本自由之間原有的憲制界線，從而引發社會對相關公權力行使是否仍在既有法律與憲制框架內運作的重大關切。

III. 「特別項目」的憲制及人權影響

「特別項目」所反映的制度安排，不僅與既有刑事程序及傳統分流制度的法律與憲制基礎不相容，亦可能對《基本法》及《香港人權法案》下多項核心權利構成結構性影響。當行政附帶條件與長期檢控懸置結合，並延伸至思想、態度、活動選擇及跨境安排等領域時，相關安排便可能觸及多項受憲制保障的自由與程序權利。以下從憲制及人權角度分析相關界線。

（一）刑事檢察不受干涉（《基本法》第 63 條）

《基本法》第 63 條保障檢控獨立，要求檢控決定須基於證據、法律及公眾利益，而不受任何外在干預。

傳統分流制度雖形式各異，但均在既有刑事程序框架內運作，並不透過行政附帶條件影響檢控判斷。「特別項目」則在長期檢控懸置後加入與涉嫌行為風險無直接關聯的行政要求，並可能對檢控判斷形成結構性影響。

若相關安排確屬基於《檢控守則》所反映的公眾利益、替代檢控或更生考量，則行政機關另行建立由行政主導的「特別項目」的法律及制度必要性，便更值得審視。

（二）盡早受審權（《基本法》第 87(2) 條；《香港人權法案》第 11(2)(c) 條）

盡早受審權旨在防止程序稽延對當事人造成不當壓力、心理負擔及法律地位不確定性。

傳統分流制度均要求在與案件性質相稱的期間內終結程序。「特別項目」則在近七年的檢控懸置後，以此作為前提引入附帶條件。此種做法可能將本應被糾正的程序稽延，轉化為行政機關進一步介入檢控判斷的制度基礎，從而加深程序失衡的風險。

近七年的長期未檢控狀態，本身已超過許多簽保守行為安排的實際期間。若相關人士在此期間並無再干犯罪行，則其長期維持良好行為的事實，已足以顯示原有分流制度所追求的更生及公眾利益目的。在此情況下，行政機關仍進一步引入附帶條件，便更需要充分法律及制度基礎加以解釋。

此外，部分原屬未成年人士者，亦可能因程序長期拖延而已超出警司警誡等原有分流機制的適用年齡。若屬如此，程序稽延本身便可能已令相關人士失去原可適用的分流保障與處理機會。

（三）無罪推定（《基本法》第 87(2) 條；《香港人權法案》第 11(1) 條）

無罪推定要求任何對當事人法律地位的處理，均須建基於既定事實或經程序確認的基礎。

傳統分流制度通常以行為承認或既定事實為前提，而非以改變當事人法律上無罪地位為目的。「特別項目」則針對長期處於未被控、未受審、亦未承認不當行為的人士，在缺乏任何經程序確認事實基礎的情況下，仍以「更生」名義影響其法律地位與權利保障。

然而，「更生」本身通常建基於對既有不當行為的承認或確認；若在法律上仍屬未被定罪及未經確認事實的情況下，以「更生」名義介入其法律地位，便可能與無罪推定原則產生根本張力。

此種行政安排可能在制度上削弱當事人作為法律上無罪者的地位保障。

（四）思想及持有意見之自由（《香港人權法案》第 15(1)、16(1) 條）

傳統分流制度規範的是行為，而不涉及個人思想、信念、態度或價值取向。

「特別項目」的附帶條件包括「正向引導」、悔意表達及態度評估，可能已不再僅限於涉嫌行為風險處理，而延伸至個人思想、態度及價值取向領域。

《香港人權法案》第 15(1) 條及第 16(1) 條保障個人持有思想、信念及意見而不受干預的自由；第 16(3) 條所容許限制者僅涉及外在思想表達（forum externum）。換言之，forum internum 原則上屬不得干預的核心保障領域。

若相關思想或態度要求已與檢控判斷掛鈎，相關安排便可能涉及對 forum internum 的干預風險，從而引發對思想及持有意見之自由的憲制關切。

（五）出入境自由及活動自由（《基本法》第 31、34 條；《香港人權法案》第 8 條）

《基本法》第 31 條保障香港居民旅行及出入境自由；《香港人權法案》第 8(2)–(3) 條亦確認人人應有自由離去香港，並規定任何限制須符合法律、必要性及相容性要求；《基本法》第 34 條則保障居民進行其他社會活動的自由。

傳統分流制度雖可能涉及某些教育或輔導活動，但通常僅限於與涉嫌行為風險直接相關的行為處理。「特別項目」則以指定「正向引導」活動、包括北上交流的跨境行程作為附帶條件，並與檢控判斷掛鈎。

此種安排可能對個人跨境出行及活動選擇構成實質影響；若該等條件與檢控判斷結合，便可能以附帶條件方式限制受保障自由，觸及上述憲制保障所劃定的界線。

（六）總結：「特別項目」制度結構所揭示的憲制與公權力問題」

綜合上述分析，「特別項目」所涉及的長期檢控懸置、行政附帶條件、與檢控判斷相關的「正向引導」及態度評估、對活動選擇與出入境自由的限制，以及對檢控獨立與無罪推定所造成的影響，均可能已超出既有刑事程序及傳統分流制度原有的法律與憲制基礎。

在長期檢控懸置的背景下，上述因素相互結合時，行政權力便可能透過刑事程序本身，對當事人的法律地位、自由選擇及權利保障產生實質影響。此種程序運作上的失衡，已引發對刑事程序應有界線、公權力行使方式及人權保障的根本關切。

若行政機關在缺乏經程序確認的事實基礎下，仍以檢控懸置作為影響當事人法律地位及自由選擇的手段，並使該等因素進入檢控判斷的考量範圍，則相關問題便可能不再僅屬憲制或行政法層面的審視，而開始進入刑事法律評價的範圍。

IV. 與檢控判斷掛鈎之指定活動的刑事法律責任風險

個人是否參與某項活動、是否離境或跨境移動，均屬個人自由及活動選擇範圍。當事人若在檢控長期未決、法律地位不確定的情況下，面對行政機關提出可能影響其法律地位的活動安排，其「同意」是否真正自由、自願及知情，須按具體事實作出實質評估。若相關安排涉及不當壓力或由程序結構所形成的壓力，便可能進一步進入刑事法律評價範圍。

（一）妨礙司法公正（Perverting the Course of Justice）

刑事檢控的正當考量應限於證據、法律及公眾利益。

如行政條件或相關活動安排旨在以其他考量影響檢控判斷，則可能涉及對司法程序運作的干預。關鍵在於，相關安排是否仍屬《檢控守則》公眾利益原則下針對減低涉嫌罪行風險的考量；抑或已延伸至與涉嫌行為風險無直接關聯、甚至可能超出合法權力行使界線的附帶要求。

若屬後者，便可能構成對司法程序運作的不當干預，並觸及妨礙司法公正的刑事法律界線。

（二）公職人員行為失當（Misconduct in Public Office）

公職人員行使權力須以合法職務目的及合法權力行使為依歸。

若利用檢控未決狀態所產生的不確定性，推動缺乏明確法律及經程序確認事實基礎、甚至可能引發違憲或違法疑慮的安排，並以此影響當事人的行動或跨境選擇，則可能引發對職權是否被不當運用的問題。

相關評估重點包括：

• 是否偏離職務目的或職權範圍
• 是否涉及不當考量或不當作為
• 是否對當事人造成實質不利影響

若相關權力行使已觸及上述界線，便可能構成公職人員行為失當的刑事法律風險。

（三）刑事恐嚇、脅迫與同意的有效性

若相關附帶條件本身已涉及刑事恐嚇、脅迫或其他不當壓力元素，則相關安排不僅會影響同意的有效性，更可能引發進一步的刑事法律疑慮。

《刑事罪行條例》（第 200 章）第 24 條規定，任何人威脅他人，意圖使對方作出其在法律上並無義務作出的行為（s.24(ii)），或不作出其在法律上有權作出的行為（s.24(iii)），即屬犯罪。

若行政機關在檢控長期未決的背景下，將跨境行程、指定「正向引導」活動、態度評估或價值取向要求等條件與檢控判斷掛鈎，而當事人原本在法律上並無義務接受該等安排，則相關安排是否已促使當事人作出其在法律上並無義務作出的行為（s.24(ii)），或放棄其原有在法律上有權作出的選擇（s.24(iii)），便成為第 24 條下值得審視的重要刑事法律問題。

本案較特殊之處在於：相關安排並非典型以「若不服從便會遭受非法損害」作為威脅的情況。依法提出檢控本身，原則上屬合法刑事程序的一部分。然而，若行政機關將原應依據證據、法律及公眾利益作出的檢控判斷，與涉嫌罪行風險無直接關聯、甚至可能構成第 24 條所規範情況的附帶條件掛鈎，則問題便不在於「檢控」本身，而在於檢控酌情權是否已受不當及外在因素介入，並以此作為威嚇、脅迫或不當壓力手段。

（四）相關刑事法律責任的相互作用與制度性風險

若屬如此，則相關安排除可能涉及刑事恐嚇、脅迫及同意有效性的問題外，亦可能構成對檢控判斷的外在及不當干預，從而同時觸及妨礙司法公正、公職人員行為失當，以及公權力合法行使界線等問題。

這些連鎖刑事法律問題引發更深層的法治問題：當相關行為本身可能來自行政權力行使者，並開始進入刑事法律評價範圍時，香港刑事法律制度是否仍具備足以獨立處理相關問題的憲制公共問責機制。

V. 《基本法》第 35(2) 條：一國兩制架構下的公共問責與刑事司法途徑

綜合第四部分所述，當行政權力的行使本身可能開始進入刑事法律評價範圍時，問題已不再屬於一般行政法或憲制審查的範疇。香港法律制度便必須面對：在此情況下，是否仍保有具憲制正當性的公共問責途徑。

在此脈絡下，《基本法》第 35(2) 條的制度功能便顯得格外重要。條文規定：

「香港居民有權對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟。」

此處的「行為」二字，是理解本條文憲制功能的核心。

（一）第 35(2) 條中針對行政權力「行為」的憲制意義

《基本法》第 35 條賦予居民「保護自己的合法權益」及「獲得司法補救」的權利，包括：

• 第 35(1) 條保障一般向法院提起訴訟的權利
• 第 35(2) 條則特別針對行政部門及行政人員的行為，賦予居民提起訴訟的權利

此種結構安排顯示，第 35(2) 條並非重複第 35(1) 條，而是確立一項獨立的憲制監督機制，使行使行政權力的行為本身須接受居民透過法院進行的法律審視。

在普通法制度下，「向法院提起訴訟」可涵蓋民事及刑事程序。針對行政部門及其人員的民事程序，例如司法覆核及民事索償，本身已可透過普通法制度及第 35(1) 條獲得充分保障；《基本法》第 87(1) 條亦確認香港原有民事及刑事訴訟中的原則及當事人權利得以保留。

關鍵在於，第 35(2) 條所強調的「行為」，不同於「政策」、「措施」或「決定」。後者屬行政法與司法覆核的典型對象；而行政部門及行政人員在其職權範圍以內或以外的行為，如造成財產、名譽或其他民事權益上的損害，理論上亦已可透過普通法制度及第 35(1) 條獲得司法補救。

相反，第 35(2) 條以「行為」為規範對象，反映其目的正在於處理行政權力行使者個別行為在一般民事責任以外的法律責任問題，尤其當該等行為可能開始進入刑事法律評價範圍時，居民是否仍保有一條可直接訴諸法院的公共問責途徑。

（二）第 35(1) 條私人檢控與第 63 條的憲制分工

在刑事訴訟方面，居民根據第 35(1) 條，本已享有一般向法院提訴的憲制權利；而普通法下的私人檢控，在《基本法》框架下，亦因第 35(1) 條及第 87(1) 條而取得進一步的憲制基礎。

在一般情況下，刑事檢察工作由律政司根據第 63 條負責。當涉嫌違反刑事法律者屬一般私人或非行政機構時：

• 律政司通常代表公共利益依第 63 條行使刑事檢察職能
• 居民亦可依第 35(1) 條提出私人檢控
• 如兩者同時出現，法院會按司法公義與公共利益決定應否容許私人檢控繼續，或由律政司接手、介入或終止程序

因此，在一般非針對行政部門及其人員的刑事案件中，第 35(1) 條下的私人檢控與第 63 條並不構成制度性矛盾。即使律政司依法接手、介入或終止私人檢控程序，第 63 條下的檢控機制本身，理論上亦足以在一般刑事案件中維持居民根據第 35(1) 條所享有的司法保障及公共利益。

（三）第 63 條下的結構性矛盾與第 35(2) 條的必要性

然而，第 35(2) 條在本脈絡下所涉及的，並非一般私人或非行政機構的行為，而是行政部門及行政人員在行使公權力過程中可能開始進入刑事法律評價範圍的行為。

在此情況下，第 63 條下的檢察職能因與被質疑涉及相關行為的行政人員同屬於同一行政架構，因而在此類案件中產生先天的結構性矛盾。結果，第 35(1) 條所保障的私人檢控權利，便可能因律政司依法可接手、介入或終止該等程序，而在涉及行政部門或行政人員行為的刑事案件中難以有效行使。

更進一步，相關問題未必僅出現在正式檢控階段。若調查、投訴處理或證據保全等機制本身已受同一行政架構控制，則個案甚至可能在律政司真正介入檢控判斷之前，已因調查不作為、制度性壓制或對投訴人的反向追究，而失去有效進入刑事司法程序的可能。

正因如此，《基本法》第 35(2) 條可能反映一項特殊憲制功能：即在上述第 63 條下的檢察職能出現結構性矛盾的情況下，仍保留一條不完全受制於同一行政架構的刑事司法途徑，使行政權力的行使仍能接受有效的公共問責。

（四）一國兩制下第 35(2) 條的獨特憲制功能

從比較法角度觀之，如此直接針對行政部門及行政人員「行為」而設、並可能涉及刑事公共問責功能的成文憲制司法保障，在其他普通法司法管轄區中並不常見。英國、美國、加拿大及南非等地，均未見與第 35(2) 條直接對應、以行政人員行為為規範對象的成文憲制條文。

在「一國兩制」的憲政框架下，第 35(2) 條可能反映《基本法》下一項特殊憲制功能：即當行政權力與檢控制度之間出現結構性矛盾時，保留一條可由居民訴諸法院、直接審視行政人員行為的途徑，使公共問責、刑事責任追究及對行政權力的司法制衡在制度上得以維持。

在此意義下，第 35(2) 條並非第 35(1) 條的附屬性補充，而可能是香港憲制秩序中維持公共問責及刑事責任追究所不可或缺的重要制度保障。

（五）回到「特別項目」與公權力刑事法律責任

保安局「特別項目」所揭示的，正是行政權力行使本身可能開始進入刑事法律評價範圍，而現行檢控制度卻由與被質疑者同屬同一行政架構的檢控機關所主導。在此情況下，若欠缺第 35(2) 條所保障、可由居民訴諸法院的司法途徑，公共問責與刑事法律責任追究便可能在制度上出現重大缺口。

在此意義下，第 35(2) 條的重要性，並不僅在於一般法院訴訟權的重申，而更在於：當行政權力行使本身可能涉及刑事法律責任時，香港憲制秩序是否仍保留一條足以維持公共問責、刑事責任追究及司法制衡的制度途徑。

VI. 結論

《檢控守則》所反映的公眾利益與更生原則，均建基於普通法傳統下既有的刑事程序與分流制度，並在法院、警方或既定程序框架的監督下運作。無論是「簽保守行為」、「警司警誡」，或其他普通法法域中的行政教育分流制度，其共同特徵在於：以既定事實或行為承認為前提，針對具體涉嫌行為風險作出處理，並在與案件性質相稱的期間內終結程序，而不涉入個人思想、價值取向，或與涉嫌行為風險無直接關聯的活動選擇及跨境安排。

相較之下，「特別項目」是在長期檢控懸置的情況下，由行政機關主動引入與涉嫌行為風險無直接關聯的附帶條件，並可能透過檢控懸置本身，對個人法律地位、活動選擇、出入境自由，以及思想與持有意見自由產生實際影響。此種安排已不再屬於既有刑事程序框架內的分流處理，而呈現出與既有原則不相容的制度特徵。

在此制度結構下，問題已不再僅屬行政酌情或政策層面的安排，而是涉及多項憲制、人權、乃至刑事法律層面的核心關切，包括：檢控判斷是否因行政附帶條件而受到實質影響；無罪推定、盡早受審權及程序公正是否遭到削弱；forum internum 所保障的思想及持有意見自由是否受到條件性干預；出入境自由及活動選擇是否因檢控懸置而受到不當限制；以及相關安排是否已開始觸及刑事法律界線。

在香港的憲制秩序下，行政權力必須具有明確法律基礎，並受檢控獨立、程序公正原則及人權自由保障所約束。行政機關不得透過附帶條件方式繞過或變相改造既有刑事程序制度，更不得在缺乏經程序確認事實基礎的情況下，藉長期檢控懸置對個人活動、跨境選擇、思想或態度施加實質壓力。

在此情況下，當行政權力的行使本身可能開始進入刑事法律評價範圍，而律政司又因結構性矛盾而難以作出真正不受干涉的獨立檢控判斷時，《基本法》第 35(2) 條所保障的憲制司法途徑便具有特別重要的制度意義。該條文所保障的，並非僅屬抽象或形式上的法院訴訟權，而是一項在行政權力行使本身可能進入刑事法律評價範圍時發揮作用的憲制公共問責機制，使法院仍能對相關行為進行獨立刑事法律審視。

若律政司的獨立檢控機制未能有效發揮作用，而《基本法》第 35(2) 條所保障、針對行政人員行為的憲制司法途徑亦無法有效運作，則被捕人士長期處於「未檢控」的情況，便可能不再只是刑事程序中的過渡狀態，而變成一種制度性處理機制，使行政機關得以透過附帶條件對被捕人士施加實質壓力，並在制度層面模糊行政權力與刑事檢控、人權保障及思想自由之間原有的憲制界線。

此種發展所引發的，已不僅是個別程序安排是否合憲合法的問題，而是對香港公權力的行使是否仍然真正受憲制秩序與法律制度有效約束的根本關切。