致保安局局長公開信（2026年5月26日）

致：保安局局長　鄧炳強先生
副本送：行政長官、律政司司長

檔案編號：HKROLIN-2026-SBSP-01

關於保安局「特別項目」可能涉及之憲制及刑事公共問責問題

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鄧局長：

香港法治行動（Hong Kong Rule of Law Initiative, HKROLIN）近日發表題為《保安局「特別項目」引發新的刑事公共問責憲制問題——〈基本法〉第 35(2) 條下對行政人員行為的司法審視》之法律研究文章（連結），現正式提請閣下關注當中所涉及之重大憲制及刑事公共問責問題。

一、制度背景及核心問題

根據公開資料，相關「特別項目」是在長期處於未檢控狀態、且未經法院作出任何刑事裁斷的情況下運作。與此同時，當局似乎將所謂「更生」、不予起訴或其他可能較有利之最終檢控處理結果，與北上交流、「正向引導」、態度評估及其他附帶要求相互掛鈎。換言之，相關行政安排並非僅處理現時之檢控懸置狀態，而是可能使最終檢控決定本身直接或間接取決於上述附帶要求。若然如此，問題核心將不在於所謂「更生」名義本身，而在於：在欠缺經正當程序確認或不具重大爭議之事實基礎下，行政機關是否具有合法依據透過附帶條件，將個人活動安排、跨境選擇及態度或價值取向等非涉案因素，與檢控決定直接或間接掛鈎。

在香港條例、普通法及《檢控守則》下，既有之刑事程序分流制度——包括法院主導之簽保守行為、警方針對未成年人的警司警誡，以及其他普通法法域中的教育分流——均展現若干共同制度特徵：

（一）相關安排必須嵌合於既有刑事程序或檢控酌情框架之內；
（二）須以具相當事實基礎或不具重大爭議之案情為前提；
（三）附帶要求須與相關涉嫌行為風險具有直接關聯；
（四）制度運作受司法監督、比例原則及明確法律程序與後果所約束。

相較之下，「特別項目」似乎並非建基於既有刑事程序框架內之正當分流制度，而是在檢控長期懸置狀態下，由行政機關主動引入與涉嫌行為風險未必具有直接關聯之附帶要求，並開始涉及個人態度、價值取向、活動安排及跨境選擇等因素。此種制度安排，與香港條例及普通法下既有分流制度所反映之程序嵌合性、事實基礎及比例原則之間，似乎已出現值得嚴肅關注之制度性偏離。

若相關附帶要求與檢控決定之間存在實質掛鈎，而相關安排又欠缺既有法律程序保障、經正當程序確認或不具重大爭議之事實基礎，以及必要之司法監督，則有關公權力之行使方式，便可能開始引發超越一般行政酌情範圍之重大憲制及刑事公共問責關注。

二、憲制層面的關注

在香港現行憲制架構下，刑事程序、檢控制度及行政權力行使均受若干核心原則所約束，包括：

（一）無罪推定；
（二）程序公正，以及《香港人權法案》第 5(3) 條及第 11(2) 條所反映之及時刑事程序保障；
（三）比例原則及行政權力行使之正當目的；
（四）檢控獨立（《基本法》第 63 條）；
（五）刑事程序之確定性及法律後果之可預期性；
（六）司法補救及法院審視權（《基本法》第 35 條），包括「對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟」之權利。

在此憲制框架下，任何涉及檢控處理的行政安排，如與個人活動安排、跨境選擇或態度及價值取向等因素相互掛鈎，均可能與上述原則相牴觸，並削弱其制度保障作用。尤其在長期未檢控、且未經法院作出任何刑事裁斷的情況下，行政機關若透過附帶條件方式對個人法律地位或自由選擇施加持續影響，則相關安排是否仍與無罪推定、比例原則、程序公正及刑事程序應有之確定性相符，已構成值得關注之憲制問題。

此外，香港人權法及普通法原則均重視刑事程序避免不合理延誤。若大量個案長期處於未檢控狀態，而相關附帶要求及制度性壓力卻持續存在，則有關行政安排是否仍具充分之憲制及法律基礎，或已開始引發刑事公共問責關注，亦有必要重新檢視。

三、刑事公共問責層面的關注

在普通法及香港刑事法律制度下，若有關行政安排或行政措施：（一）與檢控處理結果之間存在實質掛鈎；（二）欠缺既有法律程序、事實基礎或司法監督；（三）並可能透過長期檢控懸置對當事人施加制度性壓力，或以其他方式影響其自由選擇——則相關安排便可能開始進入刑事法律評價範圍，並需接受相應之法律及制度審視。

在此脈絡下，值得注意之法律關注包括但不限於：

（一）妨礙司法公正；
（二）公職人員行為失當；
（三）《刑事罪行條例》（第 200 章）第 24 條下與脅迫或刑事恐嚇相關之法律問題。

本函並非指稱上述罪行已然成立；相關法律評價最終均須視乎具體個案事實而定。本函旨在指出：在現行制度欠缺明確法律基礎、程序監督或既有刑事程序框架支持之情況下，相關安排可能已開始涉及刑事公共問責範疇之重大法律關注，並需接受獨立及制度性法律審視。

上述憲制及刑事公共問責關注既已透過本函及相關研究被具體提出並正式通知，若相關安排在欠缺充分法律基礎澄清、制度檢視及獨立法律評估之情況下仍持續推行，則有關制度性問責問題亦可能進一步加深，並對未來之法律及制度審視具有重要意義。

四、《基本法》第 35(2) 條：刑事公共問責的潛在憲制途徑

在一般情況下，香港既有的檢控制度、司法覆核機制及普通法下的公共法框架，大致足以處理涉及行政權力的法律爭議。然而，在「一國兩制」下的香港憲制架構中，行政權力、檢控權力及公共問責機制之間本身具有特殊的制度配置。當行政措施可能開始觸及刑事法律界線，而既有檢控或行政監督機制又可能因結構性因素而未必足以有效處理相關問題時，香港憲制秩序便有必要重新審視一條在憲制設計上具有獨特制度功能、但長期未受充分注意的《基本法》條文——第 35(2) 條。

該條文明確規定居民有權「對行政部門和行政人員的行為向法院提起訴訟」。其憲制重要性並不僅在於重申一般法院訴訟權，而在於其作為香港憲制秩序中一項深層的公共問責保障，使居民在行政權力可能出現制度性失衡時，仍保有一條可訴諸法院、尋求獨立司法審視的憲制途徑。

此種制度設計所反映的，正是普通法及法治原則下一項根本憲制要求：任何公權力的行使，包括行政權力本身，均不得處於法律監督及司法審視之外。當既有制度機制可能因結構性矛盾而未必足以有效處理涉及行政公權力本身的刑事法律評價問題時，第 35(2) 條便可能成為確保行政權力仍受獨立司法審視的重要憲制途徑。

值得注意的是，第 35(2) 條所體現的憲制司法途徑，並不等同於普通法下的私人檢控制度。私人檢控程序最終仍受制於律政司根據《刑事訴訟程序條例》（第 221 章）第 14 條及普通法固有酌情權所享有的介入與終止權；相反，第 35(2) 條所強調的，是居民就行政部門及行政人員行為訴諸法院尋求司法審視的憲制保障。其制度意義在於：當既有檢控或行政監督機制可能因結構性矛盾而未必足以有效處理涉及行政權力本身的刑事法律評價問題時，仍維持行政權力接受法院獨立審視的制度空間。兩者在制度目的、憲制基礎及運作邏輯上均截然不同。

第 35(2) 條在過往較少受到重視，部分原因正是既有檢控及公共法機制在大多數情況下仍能處理涉及行政權力的法律爭議，使其獨特的憲制作用未有被視為需要獨立發展的制度途徑。正因如此，當「特別項目」所涉安排開始引發結構性法律關注時，第 35(2) 條的潛在憲制功能便具有重新被認真審視的必要。

就該項目而言，若行政附帶要求與檢控處理結果之間存在實質掛鈎，而相關安排又欠缺既有法律程序保障、充分事實基礎及必要之司法監督，則有關行為是否已開始觸及刑事法律界線，便屬第 35(2) 條所規定應受法院司法審視之刑事公共問責範疇。此點對維持香港憲制秩序及公權力制衡具有重要意義。

雖然本港尚無直接援引第 35(2) 條提出此類公共問責訴訟之先例，但「特別項目」所引發的制度性法律問題，已使該條文原有的潛在憲制功能開始產生實際憲制意義。本函目的之一，正在於及時提示有關憲制界線，以避免相關安排在持續推行下，進一步產生嚴重且難以逆轉之法律及制度後果。

五、正式要求

基於上述憲制及刑事公共問責關注，HKROLIN 現正式提出以下要求：

（一）立即暫停「特別項目」之實施，直至完成充分法律基礎澄清及制度檢視；

（二）公開披露「特別項目」之法律基礎、政策依據及相關指引（如有），以供公共審視；

（三）妥善保存所有相關紀錄、文件、協議及通訊資料，以確保未來之制度審視及法律程序得以完整進行；

（四）委託獨立法律專家或機構進行法律評估，就其與現行刑事程序、普通法分流制度及憲制原則之相容性作出審視；

（五）重新檢視長期未檢控個案是否仍具充分公共利益、比例原則及程序公正基礎，尤其在相關人士已歷經多年未再涉及任何刑事行為之情況下，應盡快作出明確的程序處理，包括依法決定是否落案起訴或予以結案，以避免無期限的程序懸置狀態。

既有刑事程序分流制度本身已反映，公眾利益、更生考量及程序處理均須與時間、風險及比例原則相稱。若相關涉案人士在歷經漫長期間並無再次涉及任何刑事行為，則長期維持未檢控狀態及施加附帶制度安排是否仍具充分法律及公共利益基礎，實屬行政與檢控機關必須嚴肅處理之法律問題。

上述要求旨在維持香港刑事司法制度、行政機關行使公權力及相關憲制秩序之完整性。在此意義下，本函所述行政安排若持續推行，可能會使相關安排跨越合法行政權力行使與刑事公共問責之間的憲制界線，並伴隨重大憲制及法律後果之風險。

謹此函達，敬請審慎處理。

此致
保安局局長　鄧炳強先生

香港法治行動（Hong Kong Rule of Law Initiative, HKROLIN）

創辦人兼總編輯
潘志生

二零二六年五月二十六日